Теоретические основы управления муниципальной собственностью

Аннотация

Э.В. Беляков

В статье рассматриваются основные особенности муниципальной собственности, на основе чего выявлено, что она служит для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, то есть имеет социальное значение, является средством благоустройства, а также используется для извлечения дохода.
Ключевые слова: Управление, муниципальная собственность, благоустройство, городская территория.

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности)

Муниципальная собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования ее составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения [1]. Муниципальная собственность по существу является ресурсной основой осуществления функций местного самоуправления и обеспечивает эффективность реализации полномочий органами местного самоуправления по решению социальных задач, предоставлению услуг в сфере жизнеобеспечения населения муниципального образования [2].
Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, то есть имеет социальное значение, является средством благоустройства, а также используется для извлечения дохода. Поэтому муниципальная собственность имеет двойственный характер и сочетает в себе принципы социальной пользы и доходности.
Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как созданы для решения вопросов сугубо местного, социального значения, но с другой исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов.
Объекты муниципальной собственности могут быть разделены на невещественные и вещественные. К невещественным можно отнести денежные средства, ценные бумаги, патенты и т.п. К особенностям управления ими можно отнести, то, что в большинстве случаев, невещественные активы приобретаются с целью получения прибыли, либо сами по себе представляют доход (налоговые поступления).
Вещественные объекты, в свою очередь, можно подразделить на:
1. Муниципальные предприятия. Любое предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс, включающий в себя не только материальные (недвижимость, оборудование и т.п.), но и нематериальные (технологии, предпринимательское искусство, квалификация персонала) виды активов. Таким образом, отнесение муниципальных предприятий к вещественным объектам достаточно условно. Обычно любое предприятие создается с целью получения прибыли, однако это не совсем верно в случае с муниципальными предприятиями. Часто целью создания муниципального предприятия является не столько получение прибыли, сколько оказание необходимых населению услуг.
2. Муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта ит.д. Муниципальные учреждения отличаются тем, что создаются в первую очередь именно для оказания необходимых для населения услуг.
3. Другие виды муниципального имущества. К ним относятся, в первую очередь, объекты недвижимости такие, как земля, здания и сооружения, дороги, объекты инженерной инфраструктуры, жилой и нежилой фонд, памятники истории и архитектуры и т.д.
При этом земля является основополагающим ресурсом экономической деятельности на муниципальном уровне. Но это не только главное средство производства в сельском хозяйстве, но и важнейший компонент природного комплекса, а также операционно-пространственный базис любой деятельности.
В соответствии с Земельным кодексом РФ содержание дефиниции «земля» раскрывается следующим образом: «основа жизни и деятельности человека» [3], а регулирование отношений по использованию земельных ресурсов осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю». В экологическом и земельном праве под понятием земля понимается часть окружающей среды, компоненты природы, охватывающей поверхность земной коры на глубину почвенного покроя.
Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль:
- в экологическом понимании – это природный объект, составная часть природной среды, взаимодействующая с другими объектами природы, а в широком смысле – охватывающая все природные ресурсы;
- с экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности и является материальной базой всякого производства, выступая источником для удовлетворения самых разнообразных потребностей человека;
- в социальном отношении – это объект собственности. В соответствии с Конституций Российской Федерации вся земля в России находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.
При этом земля рассматривается как естественный фактор, как природное богатство и первооснова хозяйственной деятельности, обладающая специфическими особенностями, которые состоят в следующем:

• земля не является результатом человеческого труда, как другие средства производства;
• в сельском хозяйстве земля является главным средством производства, выступая не только как место, где осуществляется производственный процесс, но и как предмет и орудие труда;
• земля пространственно ограничена и ничем не
  заменима;
• земля в отличие от других средств производства в меньшей степени подвержена моральному и физическому износу, в связи с чем к стоимости земельных участков не применимы понятия износа и амортизации в отличии от стоимости улучшений.

Основная цель управления земельными ресурсами в городах -рациональное и эффективное их использование, включая создание и поддержание благоприятной для проживания населения городской среды, защиту прав собственников земельных ресурсов, вовлечение городских земель в хозяйственный оборот и повышение их инвестиционной привлекательности.
Вовлечение земельных ресурсов в гражданский (хозяйственный) оборот предполагает:

• формирование единого объекта недвижимости - наличие сформированного объекта - земельного участка с имеющимися на нем улучшениями, его правового статуса со всеми сервитутами (ограничениями и обременениями) и целевым назначением;
• возможность оперативкой государственной регистрации прав на земельный участок;
• наличие земельно-информационной системы, базирующейся на данных Государственного земельного кадастра;
• наличие инфраструктуры земельного рынка (риэлтеров, института кадастровой и независимой оценки и др.).

Применительно к городским условиям, земля, представляя собой императивный ресурс, одновременно выступает базой развития других императивных ресурсов его функционирования, что обусловливает ее роль в качестве базового фактора устойчивого развития города как механизма гармонизация трех важнейших сред: экономики, социальной сферы, экологии. Земля в крупном городе обусловливает территориальную связность всех объектов, подсистем, процессов и факторов городского развития, поскольку все они существуют в рамках единого пространства, которое образует естественную, органическую основу связности и связанности. При этом сама городская территория чрезвычайно гетерогенна по самым различным характеристикам (почвенно-грунтовому составу, природно-географическим особенностям, инженерному освоению, транспортной доступности, архитектурно-планировочной привлекательности и пр.), и эти различия также влияют на процесс функционирования и развития городов.
Поскольку городские земли являются базовым, многофакторным ресурсом устойчивого развития города, то рациональное использование этого ресурса - важнейшая не только землеустроительная, но и градостроительная задача, которая имеет сложную синтетическую природу. Градостроительство определяет пространственные параметры городской среды, направления использования земельных ресурсов города, представляя собой сложнейшую комплексную сферу, призванную создавать благоприятные условия проживания и осуществления разносторонней деятельности населения.
Специфической чертой градостроительства является его долгосрочность и, в значительной мере, необратимость произведенных изменений, что накладывает дополнительную ответственность на решения в области градостроительной деятельности.
Основными полномочиями муниципальных властей в области регулирования землепользования, позволяющими инициировать и проводить в жизнь процесс реструктуризации экономики, развивать инфраструктуру, обеспечивать население необходимыми социальными благами, сохранять экологически благоприятную среду, способствовать развитию территории в целом являются:

• предоставление в установленном порядке на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки во временное пользование, передача в собственность и сдача в аренду, изъятие земельных участков в пределах городской черты, а также из других земель, переданных в ведение города, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
• регистрация права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоров аренды земельных участков;
• организация ведения земельного кадастра;
• планирование использования земель, находящихся в ведении муниципалитета;
• организация разработки и осуществления генеральных планов, проектов планировки и застройки, планов земельно-хозяйственного устройства;
• взимание платы за землю;
• осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
• защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;
• разрешение в пределах своей компетенции земельных споров;
• организация проведения работ по землеустройству, выдача заключений по планам землеустроительных работ, проводимых на территории города;
• обеспечение проведения на территории города мероприятий по охране окружающей среды, а также работ по восстановлению нарушенных земель;
• организация проведения экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также предприятий и хозяйственных организаций, загрязняющих воздушный и водный бассейны и не обеспечивающих функционирование очистных сооружений;
• информирование населения об экологической обстановке, сообщение в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о землепользовании;
• принятие в соответствии с законодательством решений о наложении штрафов за ущерб, причиненный земле;
• предоставление налоговых и арендных льгот инвесторам, вкладывающим средства для развития городской территории;
• запрещение строительства экологически опасных объектов па территории муниципального образования.

В этой связи назовем четыре главные особенности муниципальных земель. Во-первых, любой городской земельный участок - это элемент общей и достаточно целостной городской среды, любые изменения и составе которой затрагивают жизненные интересы населения. Во-вторых, практически все земельные участки в городе - это либо земли с неотчуждаемыми от них строениями, либо земли общественно-функционального назначения, причем стоимость созданного на земельном участке имущества, как правило, превышает стоимость самого земельного участка. В-третьих, свободных или незначительно капитализированных земель во многих городах практически нет. В-четвертых, значительная часть территорий городов занята приватизированными предприятиями, которые в настоящее время начинают проявлять все большую активность в приватизации земельных участков, на которых располагаются.
При этом Областной закон Ростовской области «О регулировании земельных отношений в Ростовской области» № 19-ЗС от 22 июля 2003 года устанавливает полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений:

1. согласование перечня земельных участков, на которые возникает право собственности у муниципальных образований при разграничении государственной собственности на землю;
2. установление публичных сервитутов на территории муниципального образования;
3. предоставление и изъятие, в том числе, путем выкупа, земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в порядке, установленном федеральным и областным законодательством;
4. подготовка документов по изменению границ муниципальных образований и населенных пунктов в порядке, установленном областным законодательством;
5. управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования;
6. перевод земель, находящихся в собственности муниципальных образований, из одной категории в другую в пределах установленных полномочий;
7. установление налоговых льгот по земельному налогу в части, поступающей в местный бюджет, в соответствии с федеральным и областным законодательством;
8. установление предельных (минимальных и максимальных) размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
9. осуществление контроля за использованием и охраной земель на территории муниципального образования;
10. принятие муниципальных программ по землеустройству, использованию и охране земель, повышению плодородия почв, финансируемых за счет средств местного бюджета;
11. приобретение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в случае обязанности собственника произвести их отчуждение в соответствии с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;
12. обращение в суд с заявлением о принудительном изъятии у собственника земельного участка при его ненадлежащем использовании, если указанный земельный участок был предоставлен из земель, находящихся в муниципальной собственности.

Помимо этого, в качестве мер по муниципальному регулированию землепользования предусматривается использование не только прямых регуляторов, но и косвенных (кредитование и субсидирование, частичное финансирование со стороны муниципалитета землеустроительных работ, разъяснительная работа и т.д.).
Муниципальное регулирование землепользования налагает определенные ограничения на свободное обращение земель, и здесь необходимо найти разумные пределы таких ограничений, главное, чтобы своими действиями органы местного самоуправления не тормозили становление рыночных инструментов в землепользовании, не вмешивались в законную хозяйственную деятельность субъектов земельных отношении, не налагали на землепользователей ограничения, влекущие последствия регрессного характера для структурной перестройки муниципальной экономики. Главными задачами механизма эффективного муниципального землепользования должны стать:

1. Соблюдение основных интересов муниципалитета.
2. Соблюдение интересов граждан и предприятий.
3. Обеспечение экологических принципов, лежащих в основе концепции муниципального устойчивого развития.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Леви А. Муниципальная собственность: проблемы формирования // Муниципальная власть. – 2007, № 1. – С. 55.
2. Шаломенцева Е. Г. Теоретико-методологические основы и проблемы регулирования управления муниципальным имуществом // Черные дыры в Российском законодательстве – 2008, № 2. – С. 56.
3. Земельный кодекс Российской Федерации № 136-ФЗ от 25 октября 2001г. – Ст. 1.